Afvalinzameling is niet gebaat bij wildgroei

Gemeenten kunnen hun inwoners wel degelijk verplichten om hun huishoudelijk afval aan te bieden aan het door de gemeente georganiseerde afvalinzamelcircuit. En daar valt ook heel wat voor te zeggen. Soms rijzen er vragen over de manier waarop gemeenten moeten omgaan met gezinnen die hun afval niet sorteren via de gemeentelijke afvalinzameling, maar zelf een contract (willen) afsluiten met een andere afvalophaler voor de inzameling van hun huisvuil. Dat is minder onschuldig dan het lijkt. Zo neemt de efficiëntie van de afvalinzameling alleen maar af door meer versnippering. Het behoud van de verplichting voor de gezinnen om hun afval aan te bieden aan het door de gemeente georganiseerde circuit stelt de gemeenten in staat om de verplichte afvalsortering beter te controleren en te begeleiden, bijvoorbeeld in appartementsgebouwen. Wettelijk moeten gemeenten instaan voor de “zindelijkheid”, onder meer de ophaling en verwijdering van huishoudelijk afval. Het Materialendecreet verwacht dat gemeenten er zorg voor dragen “dat de huishoudelijke afvalstoffen zo veel mogelijk worden voorkomen of hergebruikt, op regelmatige tijdstippen worden opgehaald of op een andere wijze worden ingezameld, en nuttig worden toegepast of verwijderd”. Ze moeten dat regelen via een gemeentelijk politiereglement. Het Vlaamse afvalstoffenplan vraagt dat daarin bindende bepalingen staan waardoor alle huisvuil aan de door de gemeente of intergemeentelijke vereniging aangeduide ophaaldienst voor huisvuil moet worden aangeboden. Een goed politiereglement stelt de gemeenten zo in staat om zich terdege van hun taak te kwijten en er voor te zorgen dat huishoudelijk afval zo goed mogelijk is gesorteerd en zo efficiënt mogelijk ingezameld.

Wettelijk kader

Gemeenten zijn bevoegd voor alle huishoudelijke afvalstoffen die ontstaan op hun grondgebied. Ze hebben op grond van de Gemeentewet immers tot taak te zorgen voor “de zindelijkheid” “op openbare wegen en plaatsen en in openbare gebouwen”, en in het algemeen te zorgen voor een goede ‘politie’ ten behoeve van de inwoners.(1) De Raad van State heeft geoordeeld dat in die bepalingen uit de Gemeentewet de bevoegdheid besloten ligt voor de gemeenten tot ophaling en verwijdering van huishoudelijke afvalstoffen en dat deze bevoegdheid door het (toenmalige) Afvaldecreet werd bevestigd.(2)

Het Materialendecreet bevestigt en preciseert een en ander door te stellen dat elke gemeente er, “al dan niet in samenwerking met andere gemeenten, zorg voor draagt dat de huishoudelijke afvalstoffen zo veel mogelijk worden voorkomen of hergebruikt, op regelmatige tijdstippen worden opgehaald of op een andere wijze worden ingezameld, en nuttig worden toegepast of verwijderd.”(3)

Deze bevoegdheid van de gemeente impliceert dat niemand zonder toestemming van de gemeente huishoudelijk afval mag inzamelen van zodra de gemeente het beheer van het huishoudelijk afval voldoende sluitend heeft vastgelegd in een gemeentelijk reglement.(4) In dat geval kan een particulier bedrijf bijvoorbeeld geen huishoudelijk afval afkomstig van een appartementsgebouw inzamelen, als het hiervoor niet het akkoord van de gemeente heeft en de scheidingsregels toepast die vastgelegd zijn bij beslissing van de gemeenteraad. Aldus kan een gemeente ook optreden tegen personen die bijvoorbeeld huishoudelijk textielafval inzamelen via containers, zelfs als die op een particulier terrein staan.(5)

Om het ontwijkgedrag van gezinnen inzake het aanbieden van huisvuil te vermijden moesten alle gemeenten uiterlijk 31 december 2008 in hun politiereglement bindende bepalingen hebben opgenomen waardoor alle huisvuil aan de door de gemeente of intergemeentelijke vereniging aangeduide ophaaldienst voor huisvuil moet worden aangeboden.(6) De enige uitzondering op de gemeentelijke regulerende bevoegdheid zijn bijkomende inzamelkanalen, opgezet door producenten die gevat zijn door een aanvaardingsplicht.(7)

De mogelijkheid voor gemeenten om per gemeentelijk reglement de inzameling van huishoudelijk afval zo te regelen dat elk verder privaat initiatief tot ophaling of inzameling van huishoudelijk afval op hun grondgebied wordt beperkt of uitgesloten, heeft al voorwerp uitgemaakt van discussie voor de rechtbank. Sommige bedrijven waren namelijk van oordeel dat dit indruist tegen de vrijheid van handel en nijverheid. Het Hof van Cassatie is echter van oordeel dat die vrijheid niet onbeperkt is en dat de overheid die kan reglementeren, voor zover dat noodzakelijk is om haar doelstellingen te bereiken. Een belangrijke kanttekening is dus dat de gemeente de inzameling van het huishoudelijk afval wel voldoende moet vastleggen in een gemeentelijk reglement, wil ze voorkomen dat allerlei parallelle inzamelcircuits ontstaan.(8) Heeft de gemeente dat gedaan, dan kan ze optreden tegen illegale inzamelaars, zoals particulieren die zonder te beschikken over een OVAM-registratie of een toelating van het lokaal bestuur zich toch bezondigen aan de inzameling van bijvoorbeeld oud ijzer.(9)

Gemeenten hebben vaak afspraken gemaakt over gezamenlijke aanpak

Tal van gemeenten hebben in Vlaanderen voor de inzameling van het huishoudelijk afval beheersoverdracht gedaan naar een intergemeentelijk samenwerkingsverband. Daaronder verstaat men het toevertrouwen door de deelnemende gemeenten aan het samenwerkingsverband van de uitvoering van door hen genomen beslissingen in het kader van de doelstellingen van dat samenwerkingsverband, in die zin dat de deelnemende gemeenten zich het recht ontzeggen zelfstandig of samen met derden dezelfde opdracht uit te voeren. Concreet betekent dit dat in al deze gevallen de gemeenten de inzamelwijze van het huishoudelijk afval daadwerkelijk nog altijd vastleggen in een gemeentelijk reglement, maar dat de praktische uitvoering van die beslissingen volledig binnen de schoot ligt van het intergemeentelijk samenwerkingsverband waartoe ze behoren. In deze gevallen kan de gemeente dus de facto geen toestemming verlenen aan derden om naast het intergemeentelijk samenwerkingsverband ook in te staan voor het inzamelen of aanvaarden van huishoudelijk afval. In Vlaanderen zijn er voorbeelden van gemeenten die de inzameling nog in eigen beheer hebben, maar die voor de verwerking van huishoudelijk afval beheersoverdracht hebben gedaan naar een intercommunale. Strikt juridisch zouden die gemeenten een derde wel toestemming kunnen geven om huishoudelijk afval te accepteren, maar zou die derde het voor verwerking moeten afleveren aan de intercommunale bij wie het beheersmandaat rust.

Niet alleen een wettelijk taak, maar ook een verstandige beslissing

Het voldoende regelen van de inzameling van het huishoudelijk afval heeft in de eerste plaats beleidsmatig veel zin. Stel dat een gemeente deze inzameling helemaal niet zou regelen, dan nog kunnen particuliere burgers niet zomaar steeds hun afval meegeven aan om het even welke private persoon. Dan nog zou dat immers moeten gebeuren conform de bepalingen van het Materialendecreet, zijn uitvoeringsbesluiten en uitvoeringsplannen. Dat is voor de individuele burger nauwelijks te controleren. Diezelfde burger is juridisch nochtans wel gebonden door de algemene zorgplicht van het Materialendecreet die stelt dat elkeen alle mogelijke maatregelen moet nemen om te voorkomen dat er milieuschade zou ontstaan door slecht beheer van zijn afval.

Om redenen van praktische organisatie en rendabiliteit lijkt het zomaar loslaten van de inzameling van huishoudelijk afval niet wenselijk, onafgezien van het feit of de gemeente dat al dan niet reglementeert. De logistieke efficiëntie van de afvalinzameling daalt naarmate men op een ophaalronde gezinnen heeft die hun afval elders aanbieden. Daardoor stijgen de kosten per bediend gezin. De efficiëntie van de afvalinzameling heeft net baat bij een dicht ophaalnetwerk. Ecologisch heeft het daarenboven geen enkele zin om meerdere vrachtwagens door dezelfde straten te sturen om hetzelfde soort afval in te zamelen.

Het aanbieden van afval aan andere inzamelaars dan deze aangeduid door de gemeente, leidt in sommige gevallen tot een discussie over de gemeentelijke afvalbelasting. De bereidheid om, naast een contract met een private inzamelaar, ook nog mee te betalen voor een deel van de gemeentelijke dienstverlening is vaak zeer laag. Terwijl men vaak toch deels blijft meesurfen op wat de gemeente doet: men gaat nog altijd langs op het recyclagepark of men biedt nog altijd sommige afvalfracties aan bij de selectieve inzameling. Dat valt niet te controleren. Veel van die dienstverlening financieren gemeenten via een vaste afvalbelasting. Omdat de basisdienstverlening nodig blijft voor elkeen, en om een gedrag van parasiteren op de gemeentelijke dienstverlening te vermijden, valt er veel te zeggen voor het behoud van een gedeeltelijke forfaitaire toerekening van de kosten aan de gezinnen, zonder een vrijstelling te voorzien (zelfs in die gevallen waar sommige gezinnen beweren al hun afval via een ander circuit mee te geven).

Heel wat gemeenten en intercommunales werken vandaag samen met private bedrijven voor hun afvalinzameling. Deze laatste zamelen vandaag al meer dan de helft van het huishoudelijk afval in, weliswaar onder regie van gemeenten, en na het organiseren van een marktbevraging op basis van de wetgeving overheidsopdrachten. Ook dat werpt juridische bezwaren op. Stel dat een gemeente de inzameling van restafval op zijn grondgebied gunt aan bedrijf A, maar vervolgens enige maanden later zou toelaten dat bedrijf B diezelfde afvalstroom viseert, dan kan bedrijf A een schadevergoeding eisen van de gemeente omdat ze een stuk van de haar toegekende markt op onrechtmatige wijze ziet verdwijnen.

Samengevat:

• Wie het huishoudelijk afval inzamelt, is niet de kern van het debat. Wel of het van belang is dat de gemeente daarover de regie behoudt en dat aanstuurt. Het antwoord daarop is volmondig ‘ja’.
• Het is niet alleen wettelijk verplicht, er valt gewoon veel te zeggen voor het systematisch opnemen in de gemeentelijke reglementen van een bepaling die duidelijk stelt dat het “voor iedereen verboden is om het even welke aangeboden afvalstof mee te nemen” en dat “alleen de ophalers, daartoe aangewezen door de burgemeester/het gemeentebestuur, gerechtigd zijn afvalstoffen in te zamelen”. Gemeenten kunnen zich namelijk sowieso nooit onttrekken aan hun verantwoordelijkheid inzake huishoudelijk afval. Minstens behouden zij een toezichts- en controleverplichting. Zo niet, dreigt een wildgroei van diverse initiatieven.
• Gemeenten kunnen wel degelijk ieder privaat initiatief tot ophaling of inzameling van huishoudelijk afval op hun grondgebied beperken of uitsluiten, zowel op het openbare als private domein.

Referenties

(1)  Art. 135, § 2 Gemeentewet.
(2)  RvS 1 oktober 1994, nr. 49427, Remo Milieubeheer (schorsing afgewezen).
(3)  Art. 26 Materialendecreet.
(4)  Cass. 17 december 2010, C.10.0148.N/1, APT 2011, 68.
(5) UMBHA, actie 5, p. 97.
(6)  UMBHA, p. 103.
(7)  Art. 3.2.1.1, § 4 Vlarema.
(8)  Cass. 17 december 2010, C.10.0148.N/1, APT 2011, 68.
(9)  Rb. Limburg, 20 mei 2014, 13e K, R.N. 1284.